Инструменты национально-государственной безопасности

1. Органы обеспечения безопасности.

Закон Российской Федерации «О безопасности» предусматривает образование в системе исполнительной власти государственных органов обеспечения безопасности. Общее руководство ими осуществляет Президент. Во исполнение этой функции он:

— возглавляет Совет безопасности Российской Федерации;

— совместно с органами представительной власти определяет стратегию обеспечения внутренней и внешней безопасности;

— контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности;

— в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности;

— не реже одного раза в год представляет органам представительной власти доклад об обеспечении безопасности Российской Федерации.

В своей деятельности по обеспечению безопасности Президент опирается на Совет безопасности, осуществляющий подготовку его решений в этой области. В состав Совета, согласно закону, входят председатель, секретарь, постоянные члены и члены Совета безопасности (СБ). Председателем Совета по должности является Президент Российской Федерации. К постоянным членам отнесены председатель Совета министров (правительства), руководители палат парламента, а также секретарь СБ. Членами Совета безопасности могут являться руководители федеральных министерств и ведомств: экономики и финансов, иностранных дел, юстиции, обороны, контрразведки, внутренних дел, экологии и природных ресурсов, здравоохранения, службы внешней разведки, а также иные должностные лица, назначенные Президентом с согласия законодательной власти. К участию в заседаниях СБ на правах консультантов закон разрешает привлекать и других лиц. Предусматривается также при рассмотрении вопросов обеспечения безопасности на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей привлекать для участия в работе СБ полномочных представителей этих субъектов федерации, а также руководителя федерального ведомства по национальной политики.

Закон определяет широкий круг задач, возлагаемых на Совет безопасности. К основным их них отнесены:

• определение жизненно важных интересов личности;

• общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз

• государству;

• разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности и организация подготовки федеральных программ ее обеспечения;

• подготовка рекомендаций Президенту для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности;

• подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, и по организации их ликвидации;

• подготовка предложений президенту о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения;

• разработка предложений по координации деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности;

• совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.

Согласно закону заседания Совета безопасности проводятся не реже одного раза в месяц. В случае необходимости допускаются внеочередные заседания. Решения СБ оформляются указами Президента.

Объем задач, которые решаются Советом безопасности, обусловливает необходимость формирования постоянных межведомственных комиссий, которые могут создаваться на функциональной или региональной основе. В случае необходимости законом предусматривается возможность создания временных межведомственных комиссий. Сам факт официального признания необходимости подобных комиссий свидетельствует о междисциплинарном, комплексном характере обеспечения национально-государственной безопасности, его надведомственной природы. Комиссии могут возглавляться членами Совета безопасности, а также руководителями министерств и ведомств, их заместителями либо лицами, уполномоченными на то Президентом РФ.

Организационно-информационное и техническое обеспечение деятельности Совета безопасности осуществляет аппарат под руководством секретаря СБ.

На межведомственные комиссии и аппарат Совета безопасности возлагаются следующие задачи:

— оценка внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам государства, общества и личности, а также выявление источников опасности; — подготовка прогнозов изменения внутренних и внешних условий и факторов обеспечения безопасности;

— обобщение опыта функционирования системы обеспечения безопасности Российской Федерации и выработка рекомендаций по ее совершенствованию;

— организация научных исследований в области обеспечения безопасности;

— информирование Совета безопасности о ходе исполнения его решений;

— подготовка проектов решений Совета безопасности, а также проектов указов президента по вопросам безопасности;

— подготовка материалов для доклада Президента об обеспечении безопасности Российской Федерации.

В отличие от законодательства других стран закон Российской Федерации предусматривает наличие на государственном уровне системы безопасности, образующейся органами исполнительной, законодательной и даже судебной властей. Формирование подобной системы обеспечения безопасности неизбежно должно было породить ряд трудностей в силу разноплановости функционирования ее элементов (составляющих частей). Понимая это законодатель предпринял попытку разграничить полномочия исполнительной, законодательной и судебной властей в этой области функционирования государства. При этом в сжатом виде фактически были перечислены конституционные обязанности каждой из ветвей власти. С системной точки зрения, обеспечение безопасности представляет собой реакцию на изменения внешних и внутренних условий существования государства. В силу этого эти меры носят средне- и краткосрочный оперативный характер. Законодательная и судебная власти имеют дело с долгосрочными нормами функционирования государства. Им противопоказан сиюминутный подход к происходящим событиям.

Согласно закону первоочередными задачами межведомственных комиссий и аппарата Совета безопасности является оценка внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, выявление источников опасности и прогноз условий обеспечения безопасности.

Как показывает мировая практика наиболее развита на сегодняшний день система определения и реагирования на угрозы безопасности в Соединенных Штатах Америки. В силу исторических причин эта система обращена во вне страны. На политическом уровне она представлена аппаратом Совета национальной безопасности США в центре и так называемыми «местными группами» в различных странах мира. Руководителями местных групп назначаются главы американских посольств и миссий. В них могут включаться главные советники посла, руководитель информационного агентства США, руководители американских разведывательных резидентур в стране пребывания, а также главный военный советник и представители других ведомств Соединенных Штатов по усмотрению посла. В случае необходимости местная группа взаимодействует с американскими войсками, дислоцирующимися или направляемыми в регион. В случае возникновения угрозы национальным интересам Соединенных Штатов в стране пребывания местная группа переходит на постоянный режим работы и оперативно подчиняется межведомственным комиссиям Совета национальной безопасности.

На военном уровне организация защиты интересов выживания и жизненно важных интересов США возложена на глобальную систему оперативного управления (ГСОУ) американскими вооруженными силами. Основным компонентом ГСОУ являются органы управления. Их возглавляют президент США и министр обороны, составляющие национальное военное руководство. Второй компонент ГСОУ составляют центр слежения за обстановкой при президенте США, командные центры министерства обороны, командные пункты видов вооруженных и объединенных и специальных командований. Необходимость устойчивого управления вооруженными силами США, размещенных в основных регионах мира, потребовала создания глобальной системы связи, которая является третьим компонентом ГСОУ. Обеспечение сбора информации и данных об обстановке возложен на особый компонент ГСОУ, получивший название системы датчиков информации. Этот компонент включает как наземные средства обнаружения отдельного солдата или ракеты, так и искусственные спутники земли (ИСЗ).

Аналогичная система имеется в Российской Федерации, но, конечно, она не может считаться глобальной. У России нет, как у Соединенных Штатов, органов управления войсками по всему миру и подчиненных им группировок за пределами ее границ.

Система военной безопасности в США, РФ, НАТО и, возможно, Китае функционирует на постоянной основе и призвана обеспечить 30-ти минутное реагирование на наиболее серьезную угрозу существования суверенного государства — ядерную.

Сложнее обстоит дело с обеспечением других видов национально-государственной безопасности (политической, экономической, социальной, экологической). Это связано как с трудностями определения перехода «вызова» и «риска» в угрозу существования системы в этих видах национально-государственной безопасности, так и с трудностями создания периферийного аппарата сбора и обработки информации, достаточно квалифицированного, чтобы не провоцировать постоянные ложные тревоги в центре, и устойчивого, чтобы работать длительное время в постоянном режиме.

В России накоплен достаточно богатый опыт организации различных компаний и «авралов», в ходе которых создавались чрезвычайные межведомственные органы. Этот опыт подсказывает, что при решении большинства хозяйственных и экологических чрезвычайных ситуаций бывает достаточно местных сил или сил отраслевого органа хозяйственного управления. В подобных случаях целесообразнее оставлять за аппаратом Совета безопасности контрольные функции. Создание же межведомственной комиссии может быть оправдано только при крупных событиях, касающихся основ функционирования государства как системы.

2. Силы и средства обеспечения безопасности.

Закон Российской Федерации «О безопасности» дает весьма обширный перечень сил и средств обеспечения безопасности. К силам, согласно закону, относятся: вооруженные силы, внутренние войска, пограничные войска, формирования гражданской обороны, служба ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, налоговая служба, таможенная служба, органы охраны здоровья. Средства обеспечения безопасности в Российской Федерации представлены федеральными органами контрразведки, органами внутренних дел, органами внешней разведки, органами обеспечения безопасности ведения работ, службой обеспечения безопасности средств связи и информации, природоохранительными органами и другими органами, используемыми для обеспечения безопасности государства, общества и личности.

Как видно из приведенного перечня сил и средств, основной упор в законе делается на силовые методы разрешения конфликтов и кризисов. В конечном счете такова логика многовековой политической практики всего человечества. Россия же в склонности прибегать к насилию при решении различных проблем никогда не находилась в последних рядах. С учетом преобразований в Российской Федерации хотелось бы остановиться на двух обстоятельствах.

Прежде всего обращает внимание широкий спектр вооруженных формирований в силах и средствах обеспечения безопасности. Причем в России они существуют на постоянной основе и каждый из видов вооруженных формирований имеет независимую административную организацию.

Мировой опыт показывает целесообразность создания организованного резерва. Так в США он представлен, прежде всего. Национальной гвардией. Она имеет двойное подчинение; президенту Соединенных Штатов и губернатору соответствующего штата. Ее личный состав в мирное время состоит на гражданской службе. Закупка вооружения и снаряжения для частей Национальной гвардии и обучение офицерского состава в военно- учебных заведениях регулярных вооруженных сил осуществляется за счет средств федерального бюджета. Инструкторский и преподавательский состав в войсках Национальной гвардии состоит из солдат, сержантов и офицеров регулярных вооруженных сил США. Подразделения и части Национальной гвардии привлекаются для выполнения боевых задач в непродолжительных внешних и внутренних вооруженных конфликтах без объявления мобилизации по распоряжению президента, как это имело место в Панаме и Гренаде в конце 80-х годов. Соответственно губернатор может перевести на военное положение подразделения и части Национальной гвардии, дислоцирующиеся на территории его штата. Обычно так происходит при массовых беспорядках или стихийных бедствиях.

В России сходные функции выполняли казачество, части особого назначения (ЧОН), территориальные части, истребительные батальоны. В современных условиях весьма перспективным является использование казаков в пограничных войсках. Традиционно они были приспособлены к действиям в мелких группах, склонны к боевой самостоятельности, хорошо ориентируются на местности. Но, пожалуй, самым главным является то, что казаки после увольнения с действительной службы в силу вековых традиций будут считать себя в строю и станут отличным дисциплинированным резервом.

Как видим, к силам и средствам обеспечения безопасности отнесены, в основном, силовые структуры. Такое положение отражает исторически сложившийся упор на силу в деятельности государства в этой области его функционирования. Отсюда и отсутствие выраженных намерений мирного разрешения конфликтов и кризисов, не говоря уж о их предупреждении или предотвращении на начальных фазах.

Как показывает мировая практика, в системе обеспечения безопасности должны быть также органы, обеспечивающие своевременное предупреждение о возникновении угрозы в политической, экономической, социальной, экологической сферах обеспечения безопасности и способные в какой-то мере парировать эти угрозы.

3. Особенности обеспечения безопасности.

В условиях «холодной войны» упор на силу в разрешении межгосударственных и внутригосударственных конфликтов был присущ не только США, но и другим странам мира, в том числе Советскому Союзу. Политическая практика наших дней свидетельствует о сохранении примата силы при разрешении противоречий. Правда, в последние годы, особенно после окончания «холодной войны», понятия косвенного применения насилия начали претерпевать определенные смысловые изменения.

Наибольшую смысловую трансформацию претерпел термин «устрашение» (deterrence), который в последнее время в официальных, научных и публицистических документах, выступлениях и изданиях в Российской Федерации однозначно воспринимается как «сдерживание». В то же время нет оснований отказываться от первоначального смысла этого термина. В американской науке выделяется пять типов устрашения (сдерживания); пассивное, расширенное, стратегическое, активное и обычное. Пассивное устрашение предполагает недопущение прямого нападения на территорию угрозой нанесения ответного удара с неприемлемым ущербом. Расширенное устрашение используется для обеспечения безопасности союзников. Активное устрашение основывается на возможности нанесения превентивного удара (в том числе ядерного) до использования противником своих войск. При этом следует различать превентивный и упреждающий удары. Превентивный удар наносится по противнику, не готовому к ведению активных военных действий. Упреждающий удар осуществляется по войскам противника, изготовившимся к военным действиям. Стратегическое устрашение связывается с угрозой применения стратегических ядерных сил, а обычное — сил общего назначения.

В зависимости от способов реализации, привлекаемых средств и преследуемых целей в американской политологии выделены три вида устрашения: наказанием, лишением победы и принуждением. Устрашение «наказанием» предполагает нанесение противнику в случае перехода к военной фазе конфликта неприемлемого ущерба. Подвидами устрашения наказанием являются «тотальное наказание» и «ограниченное наказание». Наиболее общеизвестным, правда теоретическим, примером тотального наказания является американская концепция «гарантированного уничтожения», предполагающая такое использование ядерных сил, которое привело бы к уничтожению противостоящего государства как жизнеспособного общества. Ограниченное наказание связывается с нанесением ограниченного ущерба противостоящей стороне. Примерами этого подвида являются дозированное применение силы, введение ограниченных санкций и т.п.

Устрашение «лишением победы» предполагает блокирование возможности достижения победы, успеха. Этот вид устрашения основывается на том, что попытка достижения поставленной цели будет безуспешной или стоить дороже самой цели. В военной области на современном этапе устрашение лишением победы воплощается в концепциях «исключения городов (контрсилы)», «выбора цели», выражающееся во взаимном отказе по нацеливанию ядерных средств одной страны на другую (Россия — США, Россия -Великобритания).

Устрашение «принуждением» предполагает инициирование действий, вынуждающих противника реагировать на них в невыгодном для противоположной стороны положении. Наиболее полно этот вид устрашения был реализован во время войны в зоне Персидского залива, когда военные действия против Ирака были развернуты в выгодное для США сроки и были завершены на выгодных для них условиях. Более того американское руководство и после формального заключения — перемирия продолжало контролировать условия выполнения соглашения.

«Устрашение» на протяжении почти всей второй половины XX века в СССР и на Западе использовалось в основном как метод угрозы применения вооруженных сил. Однако политическая практика последних десятилетий позволяет сделать вывод, что «милитаристский» характер устрашения существенно снизился, особенно в связи с признанием невозможности «достижения победы в ядерной войне». В свете этого в целях устрашения во все больших масштабах стали применяться меры политического, экономического, психологического принуждения. К их числу относятся пропаганда и агитация, отказ от сотрудничества, гражданское неповиновение, шествия, пикетирование, демонстрации, экономические и торговые санкции и бойкот, отказ от экономического сотрудничества и т.п.

Наряду с насильственными мерами воздействия на субъекты обстановки в последнее время набирают силу мирные способы разрешения конфликтов и кризисов. Ведущее место при этом занимают переговоры. Примером тому является серия договоров и соглашений между ведущими державами мира в 90-е годы о ликвидации целых классов ракетно-ядерного оружия и резком сокращении количества ядерных боезарядов на всех видах носителей (тактических, оперативно-тактических, стратегических). В основе подобных договоренностей лежит согласие и уступки сторон (консенсус). Целью последнего является принятие решения, в тон или иной степени устраивающее участников соглашения, но не нарушающие интересы субъектов обстановки. При этом соглашение достигается в процессе сбора и обмена информацией. сопоставления точек зрения, дискуссий, убеждения, комбинации и синтеза предложений и разработки совершенно новых подходов.

Отказ от насилия связан прежде всего с его внутренней неэффективностью при внешне быстром выполнении непосредственной задачи. Некоторые особенности насилия как средства власти не только снижают его эффективность, но и делают его использование политически и, конечно, морально опасными* Если политика это «искусство возможного», то насилие глубоко аполитично. Насилие никогда не бывает эффективно само по себе. Оно приносит результат только в сочетании с другим политическими, экономическими, социальными и экологическими мерами.

Прежде всего насилие имеет низкий созидательный потенциал. Эффект принуждения основан на страхе. Он может заставить человека сделать что-то против своей воли, но одновременно парализует его. Страх не может обеспечить эффективную работу людей. Возможности насилия как средства социального контроля ограничены. Применение наказаний и угроз ведет лишь к временному прекращению нежелательного социального поведения. Насилие относится к наиболее дорогостоящим средствам политики. При этом его цена определяется не только количеством человеческих жертв и размером разрушений, но и ведет к деградации отношений между людьми. Цена насилия может превзойти достигнутые с его помощью политические результаты.

Опасность насилия заключается и в его непредсказуемости. Его очень трудно контролировать («дозировать»), хотя как мы видели выше попытки дозирования насилия предпринимались. Даже рациональное решение в процессе реализации насилия может претерпеть эмоциональную эрозию. Одним из последствий насилия является углубление отчуждения между оппонентами. В странах, переживших сколько-нибудь значительные насильственные конфликты, ужесточается как правило политический режим. Это связано с тем, что насилие обладает определенной инерционностью, способностью превращаться в политическую традицию, соответствующий силовой аппарат приобретает серьезный политический вес. И в этом отношении Россия не является приятным исключением.

Отсюда возникает необходимость минимизировать отрицательные последствия насилия. Прежде всего, оно должно носить ответный характер и рассматриваться как крайняя, последнее средство. Объектом насилия не должно быть мирное население. Недопустимо также нарушение принципа гуманного обращения с противником. Гуманизация насилия, разумный контроль над ним представляют собой трудную, но все же выполнимую задачу.