Третий сектор и его роль в социальной защите населения

В связи с повышением роли общественных и благотворительных организаций в системе социальной защиты населения следует рассмотреть вопрос о третьем секторе как о новом социальном явлении в современной России. Понятие «третий сектор» появилось в мире не так давно, его становление отражает тенденции, возникшие одновременно с развитием рыночной экономики. Современное гражданское общество можно представить в виде трех неотъемлемых составляющих, которые позволяют выделить основные институты, функционирующие в нем:

первый сектор — государственный: органы государственной власти на всех уровнях, а также все виды государственных предприятий и организаций, действующих в любой сфере деятельности, в том числе социальной, основанных на государственной и смешанной формах собственности, с преобладающей долей государственного участия;

второй сектор — коммерческий (бизнес-сектор): неправительственная прибыльная организация;

третий сектор называют негосударственным, неправительственным, независимым, некоммерческим, неприбыльным, благотворительным, сектором добровольной активности (волонтерским, добровольческим), филантропическим или, как называют эти организации в странах Запада, — «не для прибыли» (not for prof t).

Этот сектор является:

• негосударственным, неправительственным, потому что организации, входящие в него, не располагают в полном объеме властью и полномочиями правительства, хотя какие-то из них могут через своих членов иметь властное влияние, а некоторые даже выполняют функции правительства (пример — образовательные организации США, которые обладают полномочиями по выдаче лицензий); с другой точки зрения, термин «неправительственный» может означать широкое вовлечение населения в общественную жизнь, что отражает тенденцию социальной организованности на всех уровнях, и связано это с процессом становления гражданского общества, т.е. термин «негосударственный» означает также то, что создание составляющих его организаций происходит спонтанно, как реакция на необходимость разрешения какого-либо социального противоречия или реализации какой-либо социальной потребности. Многие действующие некоммерческие организации не регистрируются в силу разных отнюдь не криминальных причин. Стихийно возникающие и исчезающие в процессе организации и развития, эти структуры подчас известны только тем, кто в них участвовал и кто с ними взаимодействовал;

• независимым, потому что множественность финансовых источников деятельности делает его относительно независимым и от государства, и от бизнеса. На определенных этапах общественного развития организациям третьего сектора приходится действовать в противовес другим общественным силам, отстаивая те права и свободы граждан, которые ущемляются бизнесом или государством. Многие организации этого сектора являются неформальными, т.е., не будучи официально зарегистрированными, они часто пользуются свободами и возможностями, недоступными государственным организациям или частному бизнесу;
• некоммерческим, неприбыльным, потому что это важнейший конституирующий признак, отличающий его от коммерческих организаций. Третий сектор существует не ради получения прибыли. Это не означает, что его организации не могут получать прибыль (например, заработанные поступления составляют 23% от общего объема денежных поступлений некоммерческих организаций в Венгрии, до 59% во Франции и 70% в Германии. В России эта цифра по разным источникам составляет от 30 до 75%).

Но некоммерческие организации не имеют права распределять полученную прибыль среди учредителей, а должны использовать ее на уставные цели (исключительно для целей провозглашенной миссии). Так как организации весьма разнообразны (общественные, политические, религиозные, благотворительные, образовательные и т.д.), сам этот сектор весьма обширен, неоднороден и многолик. Эти организации, конечно, не являются альтруистическими, но экономический интерес из категории движущей силы развития общества превращается в механизм реализации другого императива — развития демократического общества, и некоммерческий сектор является существенным элементом его становления на современном этапе;

• сектором добровольной активности (волонтерским, добровольческим), поскольку здесь широко используется добровольный труд волонтеров. Например, 54% взрослого населения США отдают добровольной работе около 4 ч в неделю, а в Великобритании около 30% населения занимаются добровольной работой 3—7 ч в неделю**. Причем добровольный неоплачиваемый труд является основой функционирования организаций третьего сектора и формой гражданской активности широких масс населения;

• филантропическим, благотворительным, так как эти определения отражают устойчивые исторические корни возникновения третьего сектора благотворительной активности, в результате чего существенную часть этого сектора составляют благотворительные организации.

Третий сектор тесно связан с другими секторами экономики. Границы между ними весьма прозрачны и чрезвычайно подвижны.

Государство и некоммерческий сектор заинтересованы в развитии бизнес-сектора в качества источника финансовых поступлений (государству — в виде налогов, некоммерческому сектору — в виде пожертвований). Коммерческие и некоммерческие организации рассматривают государство в качестве гаранта правовой и экономической стабильности и безопасности. Бизнес-сектор заинтересован в развитии некоммерческого сектора (например, биржа, торгово-промышленные палаты, ассоциация предпринимателей), деятельность которого направлена на обслуживание интересов бизнеса, хотя в ряде случаев некоммерческие организации могут быть конкурентами бизнес-сектора.

Исследования третьего сектора в 12 странах, проведенные Университетом Джона Хопкинса, показали, что в третьем секторе занято больше людей и его деятельность меньше зависит от пожертвований, чем принято было думать: в 10 странах в неприбыльном секторе занят один человек из 11 работающих в сфере сервиса:

В трех странах неправительственные организации создали 13% рабочих мест в 80-е гг. (первоначально исследования проводились в 6 странах — Франции, Германии, Венгрии, Италии, Японии и Объединенном Королевстве Великобритании, а затем еще в 5 странах — Бразилии, Египте, Гане, Индии и Таиланде). Есть основание сделать вывод, что неприбыльные организации являются серьезными работодателями: в третьем секторе работают 7 млн. человек в США, 1,4 млн. человек в Японии и по 1 млн. человек во Франции, Германии и Объединенном Королевстве. В среднем это составляет 3,4% рабочей силы, начиная с 1% в Венгрии до 7% в США. В России, по данным на 1996 г., только в общественных организациях и фондах работает 0,8% занятого населения. Оперативные расходы неприбыльных организаций составляют от 1,2% валового национального продукта (ВНП) в Венгрии до 6,3% в США, а в среднем — 3,5%.

Частные пожертвования составляют небольшую часть денежных поступлений неприбыльных организаций — примерно 10% от общей суммы поступлений: от 20% в США и 19% в Венгрии до 1% в Японии и 4% в Германии и Италии. В России в 1996 г. эта цифра

составила 2,09% ВНП.

Формирование некоммерческого сектора в дореволюционной России происходило преимущественно в рамках благотворительной системы и имело ярко выраженное социальное значение. Доказательствами могут служить этапы его становления и развития в рамках благотворительности и меценатства.

Первый этап: частная благотворительность на Руси активно развивается с принятием христианства и носит религиозный характер, так как основными законодательными актами, регламентирующими благотворительную деятельность, были церковные уставы и положения. Финансовым источником, обеспечивающим» благотворительную деятельность, являлась церковная десятина и свойственный только для некоммерческого хозяйствования добровольный труд волонтеров (монахинь, священнослужителей). Проблемы страждущих становятся предметом внимания княжеской власти, которая носила скорее характер частной благотворительности. Развитие благотворительности в Киевской Руси было прервано татаро-монгольским нашествием, и только после избавления от татаро-монгольского ига (во второй половине XV в.), в результате восстановления централизованной российской государственности появилась возможность на государственном уровне решать сложные социальные проблемы, среди которых — помощь немощным и наиболее нуждающимся.

Постепенно благотворительная деятельность приобретает все более широкий размах — расширяются социальный состав благотворительности и ее финансовая база. Однако в процессе развития общества возникает ситуация, когда частное лицо или институт (церковь) оказывается не в состоянии решить все социальные проблемы, и во второй половине XVI в. появляется и затем развивается система государственного призрения.

В 1682 г. выходит указ царя Федора Алексеевича о том, что неспособные к работе должны найти себе приют при монастырях или богадельнях, а здоровые же нищие должны работать и воспитывать детей в труде. Впервые появляется механизм предупреждения нищенской психологии: детей нищих отдают по домам для обучения ремеслу или в монастырь — для обучения грамоте*.

Этот указ имел важнейшее значение для развития некоммерческого сектора в России, — он стал прообразом принципа дифференцированного подхода к различным категориям нуждающихся и принципа социальной профилактики, соблюдение которых является основным преимуществом некоммерческой деятельности.

Второй этап развития «некоммерческого сектора» тесно связан с особенностями функционирования системы общественного призрения России. В период своего правления Петр I обозначил еще один принцип, характеризующий преимущество некоммерческого хозяйствования, — адресный характер предоставления помощи. Петр I настаивал на необходимости различать нуждающихся в зависимости от причины их нужд и определять помощь в соответствии с этой нуждой, считая предупреждение нищеты способом борьбы с ней.

Петр I передал дело призрения светским правительственным и общественным управлениям, т.е. происходит не только перераспределение финансовых потоков (к частным пожертвованиям и церкви), но и присоединение финансовых ресурсов государства, что определяет стабильность создаваемой системы). Однако в эпоху Петра I благотворительные заведения по-прежнему принадлежат церкви.

С восхождением на престол Екатерины II начинается вторая попытка на протяжении XVIII в. изменить социально-экономическую структуру страны: создаются новые органы управления общественным призрением, двухуровневая система социальной помощи нуждающимся — приказы общественного призрения (региональные органы управления) и местные органы попечительства сословного характера (дворянская опека и городской сиротский суд). Их деятельность основывалась на механизмах самофинансирования: на первом уровне — территориальное распределение (горизонтальное с акцентом на господдержку): указом от 1775 г. в русском законодательстве был закреплен основной принцип общественного призрения: на сельские и городские общины и приходы была возложена обязанность кормить своих бедных, не допуская их до нищенства, а на полицейские власти — наблюдать за исполнением закона; на втором уровне механизм самофинансирования имеет сословное распространение (вертикальный характер): каждое сословие на правах самоуправления обязано оказывать помощь своим нетрудоспособным членам.

В 1785 г. создаются городские участковые попечительства, в ведение которых передаются благотворительные учреждения. Таким образом, к решению социальных задач привлекаются широкие слои населения, которые получают доступ как к процессу принятия решения, так и к процессу реализации благотворительных функций.

Екатерина II положила начало созданию в России благотворительных обществ, которые впоследствии стали институционной основой современного некоммерческого сектора. Филантропическая и просветительская деятельность, продолжилась и после смерти Екатерины II: супруга Павла 1 — Мария Федоровна в течение 30 лет основала целую сеть благотворительных заведений. В 1854 г. эти благотворительные заведения были объединены в «Ведомство учреждений императрицы Марии» (ВУИМ). В 1904 г. ВУИМ включало 140 учебных заведений. Императорский Воспитательный Дом, 55 Домов призрения, 47 лечебниц и больниц, 376 приютов, 298 попечительских детских приютов, 2 попечительства о слепых и глухонемых (включающих 44 учебных заведения, 16 домов призрения и 17 лечебниц, 31 благотворительное общество). ВУИМ располагало следующими средствами на 1904 г. (в руб.): процент с капиталов — 5 344 222, доход от арендных статей — 714 074, плата за воспитание, обучение, лечение, призрение — 3 968 972, от продаж карт — 3 238 836, сбор с увеселений — 1 212 424, разного рода доходы: пожертвования, членские взносы, кружечный сбор и др. — 5 370 548, поступления от Государственного Казначейства — 4 342 690 (около 18%). Таким образом, финансовое обеспечение некоммерческих организаций благотворительного характера осуществлялось на основе принципа смешанного финансирования.

Помимо ВУИМ действовали и Императорское человеколюбивое общество, Российское общество Красного Креста, Попечительство в домах трудолюбия и работных домах и т.д.

Все существующие благотворительные организации можно разделить на две группы: благотворительные общества и благотворительные учреждения. Благотворительные общества оказывали преимущественно разовую помощь, а благотворительные заведения помимо разовой помощи обеспечивали приют и пропитание постоянно проживающим в этих заведениях.

До 1865 г. большинство обществ считали себя общеблаготворительными, но в течение следующего десятилетия помощь обществ стала носить целенаправленный характер, что позволило сформировать механизм эффективной деятельности некоммерческого хозяйствования.

К концу XIX в. количество благотворительных обществ и учреждений постоянно растет, а Приказы общественного призрения, наоборот, со временем утрачивают прогрессивный характер, реорганизуются, их функции начинают осуществлять земские органы управления.

Третий этап — период реформ 60—70 гг. XIX в. Двухуровневая система регулирования благотворительной деятельности сохраняется, но теперь имеет другую структуру: дело призрения передается в руки общественности в лице земств и городских дум. Теперь все сословия одновременно обсуждают дела земского и городского хозяйства. С 1894 г. начинается разделение функций принятия решения и реализации системы мер по социальной защите населения:

координация благотворительной деятельности оставлена на городском уровне, а остальные вопросы были переданы в специально созданные участковые попечительства о бедных*. Причина в том, что материальная база городской управы была недостаточной для решения всех социальных проблем, участковые же попечительства только на четверть финансировались из средств бюджета. Значительную часть финансовой нагрузки несли состоятельные граждане, проживающие в пределах каждого попечительства, — проценты со специальных благотворительных капиталов Купеческого общества, сумм, собираемых самими попечительствами в виде членских взносов, путем обхода жителей участка, устройства благотворительных спектаклей и т.д. Множественность источников финансирования определяла относительную независимость и финансовую устойчивость. Согласно новой системе право на помощь имели люди, которые жили в Москве не менее двух лет, что предотвращало приток в Москву нуждающихся из других территорий; кроме того, каждое попечительство обязано было составлять списки своих клиентов для последующей рассылки в другие прочие попечительства и благотворительные заведения, чтобы исключить дублирование помощи в других местах и достичь справедливости в распределении благотворительных средств.

Четвертый этап. В Москве к концу XIX в. насчитывалось около 500 частных и благотворительных организаций, но они были разбросаны по разным министерствам и ведомствам. Это приводило к дублированию деятельности, неравномерному распределению усилий. 28 апреля 1886 г. состоялся первый съезд благотворительной общественности. В 1900 г. начал работать Московский государственный благотворительный совет, задачами которого были разработка необходимых мер по согласованию и объединению деятельности городского попечительства с деятельностью всех благотворительных учреждений столицы (сословных, общественных и частных, а также приходских попечительств); выяснение возможности для развития благотворительности в Москве и разработка общих вопросов, касающихся постановки приходских попечительств».

К 1910 г. в России было уже 4762 благотворительных общества и 6278 благотворительных заведений*». Бюджет российской благотворительности образовывался следующим образом: 25% — из средств казны, земств, городов и сословных учреждений, 75% — из средств частной благотворительности. Следовательно, для России была характерна смешанная форма финансирования благотворительной деятельности, что определяло высокий уровень эффективности в организации общественного призрения.

После 1917 г., в условиях абсолютного доминирования государственной собственности, третьему сектору, по существу, не находилось места в экономике. Конечно, в СССР имелись общественные организации, которые располагали значительной собственностью и представляли своим членам, а иногда и другим гражданам разнообразные услуги, — в первую очередь, это профессиональные и творческие союзы. Но с позиции определения миссии, с точки зрения формирования и использования средств эти организации никогда не были самостоятельными и ответственными перед своими членами. Профессиональные союзы по своему статусу распоряжались средствами социального страхования, которые образовывались за счет обязательных платежей (целевых налогов), т.е. общественные организации непосредственно выполняли одну из функций — создание условий для развития негосударственных структур образования, приватизации образовательных учреждений; поощрение деятельности негосударственных организаций культуры.

В результате в нашей стране начинает возникать совокупность механизмов социального взаимодействия государства и НКО при решении социально значимых задач, включая такие формы, как:

• государственный социальный заказ;
• социальное обслуживание;
• государственное социальное спонсорство;
• лоббирование;
• стимулирование социальной активности прямым финансированием;
• социальное побуждение негосударственных спонсоров.

По мере налаживания сотрудничества между государством и третьим сектором возникают предпосылки для формирования совместных программ, в которых государственные и негосударственные

некоммерческие организации с самого начала выступали бы в роли партнеров.

Сосредоточивая внимание на государственной поддержке третьего сектора, необходимо заметить, что подлинная самостоятельность и партнерские отношения с государством не предполагают бесконтрольности. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и ряд других законов не только позволяют государству, но и обязывают его контролировать в установленном порядке деятельность независимых некоммерческих структур. Без этого невозможно на практике гарантировать подлинно некоммерческий характер этой деятельности, обеспечить ее социально значимую ориентацию и добиться уважения общества к третьему сектору.

Рекомендуемая литература

1. Бородкин Ф.М. Третий (неприбыльный] сектор общества /Состояние

третьего (неприбыльного) сектора в обществе: Экспертные статьи. — Новосибирск, 1996.

2. Гаврилова Н.М., Пономаренко Е.В. Третий сектор: механизм некоммерческого хозяйствования.—М., 1999. —

3. Материалы Центра социального предпринимательства и исследований «Counteperpart». — Кишинев, 1996.

. 4. Россия в цифрах: Краткий статистический сборник Госкомстата Рое-сии.—М., 1997.

5. «The Times». 22.11.89; Britain Voluntary Organization. 1993. P. 2. Г16