Социальная опека и попечительство
Опека и попечительство, являясь общими технологиями социальной работы, применимы при оказании помощи разным категориям населения и, прежде всего, используются для защиты прав и интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. При осуществлении опеки и попечительства целесообразно в зависимости от ситуации использовать и другие общие технологии социальной работы (социальную профилактику, адаптацию, коррекцию).
Опека и попечительство — это правовые формы защиты личных, имущественных прав и интересов граждан в случаях, предусмотренных законом. Опека устанавливается над малолетними детьми до 14 лет, над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства, а также над имуществом безвестно отсутствующих граждан в интересах последних и их иждивенцев. Попечительство устанавливается над несовершеннолетними подростками в возрасте от 14 до 18 лет, над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, а также над совершеннолетними дееспособными гражданами, нуждающимися по состоянию здоровья в патронаже.
Под дееспособностью понимается способность граждан своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их, что в полном объеме возникает по достижении восемнадцатилетнего возраста. Гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным. После такого судебного решения устанавливается опека. Функции выявления душевнобольных и слабоумных, нуждающихся в опеке, возлагаются на отделы (управления) здравоохранения местных администраций. Они оказывают необходимую помощь лицам, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства, до установления опеки. Они же возбуждают в судах дела о признании таких граждан недееспособными, решают вопросы назначения им опекунов и направления их в специальные психоневрологические учреждения. Поскольку душевнобольным и слабоумным необходимо постоянное медицинское обслуживание, то обязанности инспектора по опеке исполняет медицинский работник психоневрологического или психиатрического диспансера. В соответствии со ст.39 Гражданского Кодекса Российской Федерации, при помещении больного в указанное учреждение орган опеки освобождает ранее назначенного опекуна от исполнения им своих обязанностей, если это не противоречит интересам подопечного.
Данные о душевнобольном как полностью недееспособном вписываются в паспорт опекуна, а паспорт подопечного направляется в соответствующее отделение милиции для погашения. В случае выздоровления душевнобольного, решением суда опека над ним прекращается и ему выдается новый паспорт. Такое судебное решение может быть вынесено как по заявлению опекуна (органа опеки), так и по обращению членов семьи подопечного, психиатрического лечебного учреждения и общественных организаций.
По существующему законодательству, все сделки от имени недееспособного совершает его опекун. Сделка, совершенная самим больным, считается недействительной с момента ее совершения. Но если она совершена к выгоде недееспособного, то по требованию его опекуна может быть признана судом действительной. Согласно введенной в Гражданский Кодекс страны нормы, сделка, совершенная гражданином, впоследствии признанным недееспособным, может быть признана судом недействительной по иску его опекуна. Для этого суду необходимо доказать, что в момент совершения сделки гражданин не был способен понимать значения своих действий или руководить ими.
Опека на основании решения суда устанавливается и над имуществом безвестно отсутствующих как в интересах последних, так и их иждивенцев. Органом, имеющим право устанавливать такую форму опеки, является местная администрация. В соответствии с законом, гражданин может быть признан безвестно отсутствующим, если в течение года по месту его жительства нет сведений о месте его пребывания. Дело о признании гражданина безвестно отсутствующим рассматривается судом, решение которого является основанием для назначения органом опеки и попечительства опекуна по месту нахождения имущества, принадлежащего безвестно отсутствующему, В соответствии со ст. 43 Гражданского Кодекса Российской Федерации, из этого имущества может быть назначено содержание гражданам, которых безвестно отсутствующий по закону обязан содержать, а также погашается задолженность по его обязательствам. Если безвестно отсутствующий не появляется в течение трех лет, то он признается умершим и опека над его имуществом прекращается.
Граждане, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставят свою семью в тяжелое материальное положение, могут быть ограничены судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ними устанавливается попечительство. Такие граждане вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки. Совершать же другие сделки, а также получать заработок, пенсию и другие расходы и распоряжаться ими они могут лишь с согласия попечителя. Последний оказывает подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняет их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.
Наиболее распространенными формами социального попечительства над инвалидами и пожилыми людьми, неспособными в полной мере осуществлять свои права и выполнять обязанности по состоянию здоровья, являются патронаж и функционирование системы домов-интернатов.
Патронаж как социальное обслуживание определенной категории граждан вне стационара может быть установлен по просьбе совершеннолетнего дееспособного гражданина, который по состоянию здоровья не может самостоятельно осуществлять и защищать свои права, исполнять обязанности. В случае установления попечительства в форме патронажа, попечитель (помощник) на основании договора, поручения или доверительного управления, заключенного с подопечным, распоряжается имуществом последнего. Лишь с согласия подопечного попечителем осуществляются также бытовые и иные сделки, направленные на содержание и удовлетворение бытовых потребностей подопечного. По требованию совершеннолетнего дееспособного гражданина, находящегося под патронажем, патронаж над ним прекращается.
В России функционирует широкая сеть домов-интернатов, осуществляющих социальное попечительство над престарелыми и инвалидами, то есть домов-интернатов общего типа. Число домов-интернатов хотя и незначительно, но растет. Если в начале 90-х гг. их было более 870, то к концу десятилетия насчитывалось около 960. Относительно новой формой социального попечительства над престарелыми и инвалидами стали специальные жилые дома для одиноких пожилых граждан и супружеских пар с комплексом служб социально-бытового назначения. На первых этажах таких домов располагаются магазины, столовая, медицинский кабинет, прачечная, стол заказов и др.
Отделы (управления) по труду и социальному развитию местных администраций выявляют дееспособных совершеннолетних лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права, выполнять обязанности и нуждаются в попечительстве. Эти социальные службы оказывают таким лицам необходимую помощь до установления попечительства, а также содействуют установлению патронажа или их устройству в дома-интернаты.
Опека и попечительство назначаются в целях содержания, образования и воспитания детей, а также для защиты их прав и интересов. Основаниями для опеки над малолетними являются: смерть, безвестное отсутствие, недееспособность родителей, лишение их родительских прав.
При выборе опекунов (попечителей) преимущество отдается родственникам и другим, наиболее достойным лицам. В частности, опекуны над малолетними детьми должны обладать качествами воспитателя. Опекуну (попечителю) выдается удостоверение установленного образца.
Гражданин может быть назначен опекуном либо попечителем только с его согласия. Если ребенку, над которым устанавливается опека, исполнилось десять лет, требуется еще и согласие ребенка.
В отдельных случаях сами родители могут просить органы опеки и попечительства назначить своему ребенку опекуна, если они по каким-либо обстоятельствам (болезнь, необходимость длительного отъезда) не могут осуществлять его воспитание. Как правило, такая просьба удовлетворяется. По ходатайству родителей, опека или попечительство может быть назначена на определенный срок, например, до возвращения из длительной командировки.
Опекун представляет интересы ребенка во всех сферах социальной жизни и в отношениях с любыми физическими или юридическими лицами. В интересах ребенка и от его имени он вправе совершать все необходимые сделки, включая договора купли-продажи и др. Несовершеннолетние лица в возрасте от 14 до 18 лет вправе самостоятельно совершать некоторые сделки, например, распоряжаться своим заработком или стипендией. Однако на совершение всех иных сделок, в том числе таких серьезных, как сделки по распоряжению недвижимым имуществом, требуется письменное согласие их попечителей. В то же время опекуны (попечители) не вправе совершать сделки с подопечными, за исключением передачи имущества подопечному в дар и в безвозмездное пользование. Такие же ограничения устанавливаются и для супругов опекунов (попечителей) и их близких родственников.
Опекун (попечитель) обязан проживать совместно со своим подопечным на своей жилплощади или на жилплощади ребенка. Органы опеки и попечительства могут дать разрешение на раздельное проживание попечителя с подопечным, если подопечному исполнилось 16 лет. Однако при этом законодательством предусмотрено, что опекуны (попечители), вселившиеся в жилое помещение, принадлежащее ребенку, не приобретают на него самостоятельные права.
Опекунам и попечителям за их деятельность не полагается вознаграждения. Они осуществляют свои обязанности в отношении ребенка безвозмездно. Вместе с тем, опекуны и попечители имеют право на получение ежемесячных денежных средств на содержание ребенка. Но выплачиваются они государством не на всех детей, находящихся под опекой, а только на тех, чьи родители не могут лично осуществлять их воспитание в связи с лишением родительских прав, признанием их безвестно отсутствующими или недееспособными, ограниченно недееспособными, объявлением их умершими, а также в связи с длительной болезнью или отбыванием в местах лишения свободы, с розыском их органами внутренних дел в связи с уклонением от выплаты алиментов. Когда же родители ребенка могут его содержать и воспитывать, но проживают отдельно от него или добровольно передают под опеку, а также находятся в длительных служебных командировках, то денежные средства на таких подопечных государством не выплачиваются. Эти выплаты осуществляют их родители.
Денежные средства на детей, находящихся под опекой (попечительством), выплачиваются их опекунам (попечителям) ежемесячно до тех пор, пока ребенок не достигнет 16 лет, а если он учится в образовательном учреждении, то до 18 лет. Эти средства не облагаются налогами.
Прекращение опеки происходит, когда ребенку исполняется 14 лет. Она автоматически трансформируется в попечительство без дополнительных решений об этом. Попечительство, в свою очередь, прекращается при достижении ребенком совершеннолетия, а также в тех случаях, когда несовершеннолетний приобретает полную дееспособность до достижения 18 лет. Это может быть вследствие эмансипации, когда лицо, достигшее 16 лет, работает по трудовому договору (контракту) или с согласия попечителей занимается предпринимательской деятельностью. Полную дееспособность несовершеннолетний приобретает и с момента вступления в брак.
Опека и попечительство прекращаются также в случае смерти опекуна либо подопечного. Опека и попечительство могут быть прекращены при освобождении или отстранении опекуна (попечителя) от исполнения своих обязанностей.
Освобождение от обязанностей опекуна или попечителя возможно в случае возвращения ребенка родителям, усыновления или передачи ребенка на постоянное воспитание в детские учреждения. Хотя в некоторых случаях ребенку, помещенному в стационарное детское учреждение, может быть сохранен опекун или попечитель. Это бывает вызвано необходимостью защиты интересов несовершеннолетнего.
Опекун (попечитель) может и сам обратиться в орган опеки и попечительства с просьбой об освобождении его от своих обязанностей. Уважительными причинами такого отказа являются: отсутствие взаимопонимания с подопечным, изменение к худшему материального положения, серьезная болезнь и др. Если же опекун (попечитель) отказывается от исполнения своих обязанностей без уважительных обстоятельств, то он может быть не освобожден от них, а отстранен. Отстраненные от исполнения обязанностей опекуна (попечителя) в дальнейшем не могут быть усыновителями, опекунами, попечителями, приемными родителями.
Особенностью технологии оформления опеки (попечительства) несовершеннолетних лиц является то, что принимается такое решение единолично постановлением главы местной администрации. Предварительно все необходимые для этого документы передаются в органы опеки и попечительства, где готовится соответствующий проект постановления. Принятое местной администрацией решение об опеке (попечительстве) является обязательным для исполнения всеми физическими и юридическими лицами. Оно действительно на всей территории страны.
В соответствии с законодательным нововведением, орган опеки и попечительства обязан обеспечить устройство ребенка в течение месяца со дня, когда этому органу стало известно о необходимости устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей. Согласно ст. 123 Семейного Кодекса Российской Федерации, до устройства детей, оставшихся без попечения родителей, исполнение обязанностей опекуна (попечителя) временно возлагается на органы опеки и попечительства, независимо от того, истек месячный срок или нет. Такой нормативный подход направлен на недопущение случаев, когда лицам, признанным недееспособными, опекун или попечитель мог по разным причинам длительное время не назначаться.
Правами и обязанностями опекуна (попечителя) обладают по отношению к приемному ребенку (детям) приемные родители. Они обязаны воспитывать ребенка (детей), заботиться о его здоровье, нравственном и физическом развитии, создавать необходимые условия для получения им образования, готовить его к самостоятельной жизни. Приемные родители являются законными представителями приемного ребенка (детей), защищают его интересы, в том числе в суде, без специальных на то полномочий.
Передача ребенка (детей) в приемную семью осуществляется органами опеки и попечительства с учетом его мнения и с согласия администрации воспитательного, лечебно-профилактического, социально-реабилитационного и другого аналогичного учреждения, в котором находится ребенок. Передача в приемную семью ребенка, достигшего 10 лет, осуществляется только с его согласия. Договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью должен предусматривать срок, на который он помещается в приемную семью, условия содержания, воспитания и образования ребенка (детей), права и обязанности приемных родителей, обязанности по отношению к приемной семье органа опеки и попечительства, а также основания и последствия прекращения такого договора. Орган опеки и попечительства оказывает приемным родителям необходимую помощь и осуществляет наблюдение за условиями жизни и воспитания детей.
В соответствии с Положением «О приемной семье», утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации в июле 1996 г., на содержание каждого приемного ребенка приемной семье выплачиваются ежемесячно денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви и мягкого инвентаря, предметов хозяйственного обихода, личной гигиены, игр, игрушек, книг. Таким детям предоставляются льготы, установленные законодательством Российской Федерации для воспитанников образовательных учреждений, для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Органы местного самоуправления, исходя из принимаемых ими решений, выделяют приемным семьям денежные средства на отопление, освещение, текущий ремонт жилья, приобретение мебели и оплату услуг бытового обслуживания. Для приобретения продуктов питания приемная семья прикрепляется непосредственно к базам, магазинам, снабжающим образовательные учреждения. Приемная семья пользуется преимущественным правом на получение путевок для детей, в том числе бесплатных, в санатории, оздоровительные лагеря, а также в дома отдыха и санатории пребывания приемных родителей с детьми.
Следует отметить, что приемным родителям предусмотрена оплата их труда. По действующему положению, ее размер в зависимости от количества взятых на воспитание детей, устанавливается законом субъектов Российской Федерации.
Принятие Гражданского, Семейного Кодексов Российской Федерации, других законов и подзаконных актов создало дополнительные возможности для защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако в реальной жизни и в конце 90-х гг. сохранилась острота этой проблемы. Неблагоприятной тенденцией стал рост детской преступности, социального сиротства.
В Государственном докладе 1997 г. «О положении детей в Российской Федерации» отмечалось, что опека (попечительство) была установлена в нашей стране над 67 863 детьми. Характерно, что по сравнению с предыдущим 1996 г. число детей, переданных под опеку и попечительство, сократилось почти на 5 000. В определенной мере это объясняется тем, что государство не выполняло обязательств, взятых на себя по содержанию таких детей. И подтверждением тому служит факт, что в 1997 г. денежное содержание выплачивалось только на 56% подопечных детей. Из-за сложного экономического положения ситуация существенным образом не была выправлена и в 1998—1999 гг.
Дефицит государственных бюджетных средств на социальные нужды становился хроническим.
Однако в отдельных регионах страны, несмотря на серьезные проблемы с государственным бюджетным финансированием, удавалось за счет перераспределения средств местных бюджетов поддерживать сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Например, в Самарской области были созданы дополнительные условия для развития института приемной семьи. В мае 1998 г. здесь был принят Закон «Об организации деятельности по осуществлению опеки и попечительства в Самарской области». В соответствии с ним, с 1 июля 1998 г. сумма дотаций из областного бюджета на выплаты денежных средств на содержание детей в приемных семьях была установлена в размере 563 рублей. Эти средства выделялись комитетом по вопросам семьи, материнства и детства администрации области. Оплата труда приемных родителей определялась из расхода 3,5 минимальных размеров оплаты труда на каждого приемного ребенка. По данным на 1 июля 1998 г. эта сумма составляла 292,2 рубля. И эти меры вскоре дали результаты. На начало 1999 г. несколько десятков самарских семей стояли в очереди на оформление приемных детей и проходили соответствующие проверочные испытания. Следует отметить, что местные социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних совместно с органами опеки и попечительства, передав на воспитание детей в приемные семьи, оказывали таким семьям правовую и психологическую помощь, наблюдали за тем, как содержатся и воспитываются дети. * В социально-реабилитационном центре для несовершеннолетних «Воспитательный дом» г. Санкт-Петербурга апробирована такая форма передачи детей на воспитание в семью, как семейная воспитательная группа. Оставаясь воспитанниками социального учреждения, дети передаются в семьи, где воспитываются в домашних условиях. Передача детей на воспитание осуществляется здесь на основании консилиума специалистов (социальный работник, педагог, психолог, воспитатель). «Воспитательный дом» выделяет средства на содержание ребенка в семье, выплачивает зарплату воспитателям семейной группы, а также осуществляет контроль за воспитанием детей, переданных в семьи.
Наряду с опекой, попечительством, особой формой защиты прав и интересов детей, оставшихся без родительского попечения, является усыновление (удочерение). Дети, будучи официально усыновленными, содержатся и воспитываются в семье своих усыновителей. Усыновленные дети и их потомство, а также усыновители и их родственники взаимно приравниваются в личных, имущественных правах и обязанностях к родственникам по происхождению. Усыновление может быть осуществлено на основе судебного решения.
Лицо, желающее усыновить ребенка, должно обратиться с заявлением в орган опеки и попечительства, находящийся по месту фактического нахождения ребенка. После этого гражданин становится на учет и ему оказывается содействие в установлении контакта с ребенком, которого он намеревается усыновить. Затем усыновитель обращается с заявлением в районный суд по месту жительства усыновляемого ребенка, при этом усыновитель освобождается от уплаты государственной пошлины.
В ходе подготовки к судебному разбирательству органы опеки и попечительства представляют в суд заключение об обоснованности усыновления и его соответствии интересам ребенка. К заключению прилагается акт обследования условий жизни заявителя, свидетельство о рождении усыновляемого ребенка, медицинское заключение о состоянии его здоровья, физического и умственного развития, согласие на усыновление опекуна, приемных родителей, руководителя учреждения, в котором находится ребенок, а также согласие ребенка (если он достиг 10 лет) на усыновление, изменение имени, отчества, фамилии и запись усыновителей в качестве его родителей в свидетельство о рождении. При усыновлении ребенка гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за пределами нашей страны, иностранными гражданами или лицами без гражданства в судебную инстанцию представляется и документ, подтверждающий нахождение усыновляемого ребенка на централизованном учете и невозможность его передачи на воспитание в семью.
В ходе судебного разбирательства по делу об усыновлении выясняется, соответствует ли усыновление интересам ребенка, могут ли заявители быть усыновителями, имеет ли ребенок согласие на усыновление. Одним из обстоятельств, подлежащих установлению на суде, является возраст ребенка и усыновителя. Разница в их возрасте, по закону, должна быть не менее 16 лет. С 1 января 1997 г. Уголовным Кодексом Российской Федерации предусматривается уголовная ответственность за незаконное усыновление, разглашение тайны усыновления, неисполнение обязанностей по воспитанию детей, если оно соединено с жестоким обращением с детьми.
Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Семейный Кодекс Российской Федерации» (июнь 1998 г.) усилил государственный контроль за усыновлением, в частности, усыновлением международным. Законом запрещена посредническая деятельность по усыновлению детей. Увеличен перечень оснований, по которым не допускается усыновление детей. Ст. 165 Семейного Кодекса дополнена пунктом, в котором говорится, что защита прав и законных интересов детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства, за пределами территории Российской Федерации осуществляется консульскими учреждениями в пределах, допускаемых нормами международного права. Консульские учреждения Российской Федерации обязаны брать указанных детей на учет, где они состоят до достижения ими совершеннолетия.
Таким образом, опека и попечительство являются формами социальной защиты граждан, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и исполнять обязанности. К их числу относятся недееспособные душевнобольные лица, граждане, ограниченные судом в дееспособности из-за злоупотребления спиртным или наркотиками, совершеннолетние дееспособные граждане, нуждающиеся в патронаже, а также малолетние дети до 14 лет и несовершеннолетние от 14 до 18 лет. Наряду с оформлением опеки и попечительства, способами защиты прав и интересов ребенка являются приемная семья и усыновление. Как уже отмечалось, приемные родители обладают по отношению к приемному ребенку правами и обязанностями опекуна (попечителя). Нередки случаи, когда опекуны или попечители усыновляют своих подопечных. Некоторые специалисты по социальному праву (Ю.Беспалов и др.) не без основания полагают, что было бы целесообразно установить правовую норму, согласно которой, до принятия судебного решения об усыновлении, ребенок передавался бы заявителю на определенное время, например, на срок 6 месяцев под опеку или попечительство. Тогда опека (попечительство) стали бы обязательной процедурой, предшествующей усыновлению.
В современных условиях одной из сдерживающих проблем в осуществлении социальной опеки и попечительства, развитии института приемной семьи и других способов защиты прав и интересов детей, лишенных попечительства, а также недееспособных граждан, является неспособность государства в полной мере выполнять свои обязательства по материальному обеспечению системы социальной опеки и попечительства. И все же есть основания надеяться, что в скором времени в социально-экономическом развитии российского общества произойдут перемены к лучшему, которые позволят успешно развиваться не только социальной опеке и попечительству, но и в целом системе отечественной социальной работы.
ЛИТЕРАТУРА
Комментарии к Семейному Кодексу. Опека и попечительство над детьми. — М., 1998.
Конвенция о правах ребенка и законодательство Российской Федерации. Справочник. — М., 1998.
О положении детей в Российской Федерации. Государственный доклад 1997 года. — М., 1998.
Основы социальной работы: Учебник./ Отв. ред. П.Д. Павленок. — М., 1997.
Социальная работа. Российский Энциклопедический словарь./ Под общ. ред. В.И. Жукова. — М., 1997.
Теория и методика социальной работы. Государственная академия сферы быта и услуг./ Отв. ред. П.Д. Павленок. Вып. I. — М., 1993. (Вып. II. — М., 1995).
Теория и методика социальной работы (в вопросах и ответах)./ Отв. ред. AM. Панов, Е.И. Холостова. — М., 1997.
Технология социальной работы. Ч. I. Учебное пособие для вузов (материалы для практических занятий)./ Под. ред. П.Я. Циткилова. — Новочеркасск — Ростов н/Д, 1998.
Энциклопедия социальной работы. / Пер. с англ. В 3-х т. Т. 2. — М., 1994.