Понятие социальной экспертизы

Под экспертизой принято понимать исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения. Множество специальных видов экспертиз имеют общее в том, что они представляют собой исследование, а в некоторых случаях (врачебно-трудовая, судебно-психиатрическая и некоторые другие экспертизы) — освидетельствование, предполагают указание на специальный, порой закрепленный в ведомственных актах или даже в законах, порядок назначения и проведения экспертизы, в основном применяются при диагностике, проектировании и составлении прогнозов.

В ряде экспертиз точно фиксируется характер окончательного вывода: судебно-психиатрическая экспертиза решает вопросы вменяемости и невменяемости; судебно-почерковедческая экспертиза устанавливает исполнителя текстов и т. д. Но главная специфическая черта экспертизы состоит в том, что она представляет собой исследование плохо поддающейся количественному анализу, трудно формализуемой задачи, которое осуществляется путем формирования мнения (составления заключения) специалиста, способного восполнить недостаток или несистемность информации по исследуемому вопросу своими знаниями, интуицией, опытом решения сходных задач и опорой на «здравый смысл».

В социальной сфере задач, которые с трудам переводятся на язык точных расчетов (т. е. трудно формализуемых задач), великое множество, почему и экспертные оценки здесь имеют широкое применение. Чаще всего они имеют вид заключения по тому или иному нормативному документу или его проекту (закон и законопроект, программа социально-экономического развития, социальный проект, присылаемый на конкурс и т. д.). Иногда это итоговый протокол совещания специалистов. В совокупности различные виды оценивания решений или проектов решений в социальной сфере представляют собой социальную экспертизу.

Итак, социальная экспертиза является проводимым специалистами (экспертами) исследованием, включающим диагностику состояния социального объекта, установление достоверности информации о нем и окружающей его среде, прогнозирование его последующих изменений и влияния на другие социальные объекты, а также выработку рекомендаций для принятия управленческих решений и социального проектирования в условиях, когда исследовательская задача трудно формализуема. Это определение основано на выделении функций социальной экспертизы. Их четыре:

— ?диагностическая функция — освидетельствование состояния социального объекта в момент исследования,

— ?информационно-контрольная функция — исследование информации о социальном объекте и его окружении с целью установить ее достоверность и внести соответствующие коррективы, если информация содержит искажения,

— ?прогностическая функция — выявление возможных состояний социального объекта в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе и возможных сценариев достижения объектом этих состояний,

— ?проектировочная функция — выработка рекомендаций по тематике экспортирования социального объекта для социального проектирования и принятия управленческих решений.

Когда мы говорим «социальные объекты», то имеем в виду людей, социальные общности, социальные институты и процессы, организации, социальные ценности, идеи, концепции, нормативные акты, прямо или косвенно предусматривающие социальные изменения, и т.п. Перечень социальных объектов не может быть закрытым, поскольку социальная реальность многообразна и несводима к небольшому числу характеристик. В то же время практические задачи социальной экспертизы заставляют если не исключать какие-то из множества социальных объектов из сферы проведения экспертного исследования, то по крайней мере придавать разным объектам разное значение.

Недопустимо возлагать на социальную экспертизу не свойственные ей функции, особенно те, которые обладают нормативным содержанием. Надо сказать, что по этому вопросу есть разные точки зрения. Некоторые авторы высказываются за создание государственной социальной экспертизы по типу экологической и т. п., а значит, имеющей обязательный характер и применяющей санкции к нарушителям. Это значило бы перейти от экспертных задач к задачам инспекционным и правоохранительным. Такой путь был бы оправдан, если бы однозначно строилась система социальных эталонов. по отношению к которым оценивается та или иная ситуация, то или иное решение. Но в социальной области такая однозначность недостижима. Поэтому более реалистичен и полезен путь развития социальной экспертизы как оценочно-консультационной деятельности. Организационно это должно обеспечиваться невмешательством эксперта в принятие управленческого решения.

Что же составляет специфику социальной экспертизы и определяет границы ее применения?

Реальности человеческой жизни — как бы два мира. Один — мир людей и вещей, другой — мир ценностей и норм. Социальное пространство есть одновременно символическое пространством в котором преобразуются естественные человеческие потребности. То, что человек живет в символизированном мире, воспринимает реальность через ценностно-нормативную систему, а точнее ценностно-нормативные системы, как общепринятые, так и сложившиеся в сообществах, где проходит его жизнь или на которые он ориентируется (референтные группы), — определяет очень малую возможность пользоваться в экспертных оценках эталонами и нормативами.

При всех недостатках, вытекающих из сложностей оценки социальной сферы, социальная экспертиза все же может дать важные результаты для принятия управленческих решений. Потребность в проведении социальной экспертизы возникает всякий раз, когда решение нормативного характера (принятое или подготовленное к принятию) может сказаться положительно или отрицательно на жизнедеятельности людей, при этом у принимающего решения органа

1 ) нет ясности:

* в возможных масштабах влияния принимаемого решения на жизнедеятельность людей;

* в том, насколько будут различаться последствия его peaлизации для разных социальных групп, разных территорий, как они проявятся в разных социокультурных условиях;

* в том, какое ресурсное обеспечение необходимо;

2) такая ясность не может возникнуть по причинам:

* отсутствия общего мнения в принимающем решения органе;

* недостатка аргументов «за» и «против’ подготовленного решения;

невозможности получить аргументы иным, кроме экспертного, путем;

3) есть намерение:

* прогнозировать последствия своих решений и социально-проектной деятельности;

* аргументированно противостоять внешнему давлению «сверху», «снизу», «сбоку» (решениям или проектам решений органов более высокого уровня, подведомственных органов, иных участников демократического управления обществом), добиваясь признания этих аргументов и внесения соответствующих изменений в названные решения или действия;

* опереться в своих действиях на авторитет специалистов;

4) есть несколько противоречащих друг другу решений (проектов), требующих внешнего арбитра для того, чтобы определиться с выбором наилучшего варианта.

Целью социальной экспертизы является установление соответствия деятельности органов государственной власти, других социальных институтов социальным интересам граждан и задачам социальной политики, а также формирование предложений по достижению этого соответствия.

Социальная экспертиза не может быть безбрежной по целям и задачам, иначе ее проведение потеряет практический смысл. Когда мы говорим об установлении соответствия деятельности органов государственной власти и других социальных институтов социальным интересам граждан и задачам социальной политики, то обозначаем этим тот социальный итог, к которому должна вести экспертиза. Но если иметь в виду все возможные ситуации, в которых затрагиваются социальные интересы людей, то эксперты оказались бы в крайне затруднительном положении из-за объема деятельности и ее неопределенности. Поэтому необходимо уточнить цель социальной экспертизы через постановку задач, которые она призвана решать конкретно.

Задачи социальной экспертизы таковы:

дать аргументированное заключение о соответствии нормативных правовых актов и деятельности органов государственной власти, решений и деятельности органов местного самоуправления и т. д. положениям социальной политики;

выявить положения документов или факты деятельности, которые могут иметь негативные социальные последствия, и оценить возможные масштабы таких последствий;

оценить на предмет соответствия законным интересам граждан проекты нормативных правовых актов, социальные проекты и программы и представить вывод о целесообразности и допустимости их реализации;

внести предложения по решению возникшей социальной проблемы.

Итак, социальная экспертиза проводится прежде всего тогда, когда нужно оценить позитивные или негативные последствия принятия нормативных правовых актов и других управленческих решений, а также тогда, когда предстоит такие акты и решения принимать по подготовительным проектам.

Субъектами экспертных оценок можно называть тех, кто формирует такие оценки. Проще было бы сказать: это — эксперты. Но практически в социальной экспертизе участвует большее число тех, кто может быть назван субъектом экспертных оценок. В организационном отношении они находятся как бы на двух ступенях лестницы.

На первой ступени в роли субъекта выступает орган государственной власти, формирующий заказ на экспертизу, или негосударственная структура. Такая негосударственная структура, как органы местного самоуправления, действует в этом случае в объеме полномочий, установленных законодательством. Общественные объединения также могут выступить организаторами экспертизы чаще всего в альтернативном порядке. Всех субъектов первой ступени объединяет то, что они принимают решения нормативного характера, способные влиять на жизнедеятельность людей, на общественные отношения. Поэтому мы их называем общим термином — «принимающие решения органы».

На второй ступени в роли субъекта выступает исполнитель заказа на социальную экспертизу. В зависимости от характера заказа им становится:

1)исследователь, исследовательский коллектив. Собственно, эта группа и должна рассматриваться как экспертная по определению, поскольку ее составляют специалисты, компетентные в вынесении ожидаемого заключения. Исследователи социальных отношений — социологи, психологи, юристы, экономисты и др. составляют ядро этой группы. Но было бы ошибкой не рассматривать как специалистов тех, кого принято называть носителями социальных услуг, — семейных врачей, социальных педагогов, социальных работников, которые в ряде стран оцениваются как наиболее профессионально подготовленная группа в вопросах стратегии социальной политики и практическом ее воплощении. Значительный потенциал как эксперты семейных проблем имеют школьные учителя и психологи. Их включенность в семейные конфликты особенно наглядно проявляется в ситуациях, когда возникающий у ребенка под давлением таких конфликтов стресс становится предметом психотерапевтической деятельности учителя и школьного психолога;

2)практические работники из системы «заказчика». Должностные лица, ведущие соответствующие направления работы, обладают значительным объемом информации и опытом подготовки решений, которые важны для составления экспертного заключения. Проблему составляет ведомственная заинтересованность таких лиц, что не позволяет привлекать их в качестве экспертов непосредственно. В то же время в составе экспертной группы они способны реализовать свои знания и возможности, которые не поощряются при исполнении ими должности;

3)авторитетная референтная группа. В отношении авторитетной референтной группы вряд ли правомерно выставлять требование научной обоснованности ее оценочных суждений. Она сама становится объектом изучения, а ее мнения и поведенческие реакции исследуются в качестве возможных прообразов массовых реакций на то или иное решение государственных органов. В рамках этой категории экспертов могут быть рассмотрены типичные представители обследуемой совокупности. Например, если изучаются проблемы многодетной семьи, то в качестве экспертов могут привлекаться активисты общественных объединений в поддержку многодетных семей и т. д.

Очевидно, что организационно возможно соединение этих субъектов, обеспечение их взаимодействия, при сохранении специфики получаемой от каждого субъекта экспертной оценки. Принятие решения о проведении экспертизы — это типичный управленческий акт с присущими ему характеристиками. Применительно к рассматриваемой деятельности центральными становятся вопросы компетенции и компетентности, от выбора ответов на которые зависит целеполагание и достижимость результатов социальной экспертизы.

Под компетенцией понимается объем полномочий принимающего решения органа — «эаказчика» экспертизы. Заказ экспертизы на основе компетенции означает его строгую ориентацию на тот круг проблемных областей, в отношении которых объем полномочий принимающего решения органа позволяет достигать планируемого результата.

Такой подход не закрывает для заказывающих экспертизу органов возможности организовывать ее по вопросам, на которые их компетенция не распространяется или в которых она недостаточна. Но в этих случаях надо корректировать целеполагание экспертных работ как Информационных, или ориентационных, или прогнозных, или иным образом видоизмененных по цели и ожидаемым результатам (например, как предусматривающих инициативную разработку вопроса либо составляющих часть работ, которые связаны с решениями других органов, обладающих должной компетенцией, и т. д.).

Что же касается компетентности, то ею признается достаточная готовность принимающего решения органа — «заказчика» социальной экспертизы сформулировать задание на такую экспертизу.

Компетентность «заказчика» состоит в том, что он при принятии решения о проведении социальной экспертизы способен должным образом:

определить лежащую в основе экспертирования социальную проблему (в том числе ее масштаб, носителей, стадии развития и прочее, что не входит в задание, но непременно предваряет выработку исходных формулировок);

поставить цели экспертного исследования;

определить формы представления результата экспертизы.

Это означает, что на принимающий решения орган ни в какой мере не возлагается специальная часть экспертной работы, перед экспертами выдвигаются требования дать заключение в форме, понятной неспециалистам. Для обеспечения этой задачи при организации социальной экспертизы нужно, чтобы ее участников было не двое *»эакадчик» — «исполнитель»), а трое («эаказчик» — «организатор» — «исполнитель»).

Порядок заказа социальной экспертизы предполагает следующую последовательность действий принимающего решения органа:

1) Орган (его должностные лица) намечает контуры проблемы. В этом случае орган выступает или как эксперт, или как исполнитель решения органа более высокого уровня компетенции. При прояснении масштабов и сути проблемы, какой она видится такому «заказчику», он уточняет ее, ориентируясь на свой уровень компетенции.

2) Орган устанавливает способы исследования проблемы и определяется по поводу необходимости экспертизы. Еще раз следует подчеркнуть, что у экспертизы особый круг решаемых задач и не во всех случаях экспертиза уместна или способна привести к наилучшим результатам.

3) Орган формирует те части заказа, которые соответствуют его компетентности. Иначе говоря, он определяется с подлежащей разрешению проблемой, с целеполаганием и формой экспертного исследования, не входя в организационные детали. На этой стадии еще нет решения об экспертизе. «Заказчик» передает эстафету дальнейших действий «организатору».

4) «Организатор» (исполнительный орган, должностное лицо, ведомственное учреждение, фирма, оказывающая соответствующие услуги, и т. д.) избирает модель экспертного исследования в зависимости от характера задачи. Он формирует предложения по кандидатуре эксперта (составу экспертной группы), составляет бизнес-план. При представлении планируемых мероприятий «заказчику» «организатор» обосновывает не только свои расчеты, но и основания подбора данных экспертов. Ни при каких случаях эксперт не должен представлять доказательства своей компетентности «заказчику».

5) Если «заказчик» не удовлетворен предложениями «организатора», он ведет диалог с «организатором» до достижения согласия, меняет «организатора» или отказывается от проведения экспертизы (что, например, возможно по финансовым соображениям).

6) По согласованию организационных вопросов «заказчик» оформляет свое решение о проведении экспертизы, устанавливая ответственность «организатора», но не экспертов, ответственность которых возникает лишь в порядке заключенных с «организатором» трудовых договоров или ином договорном порядке. Таким образом, эксперт (группа экспертов) выступает в качестве «исполнителя» только по отношению к «организатору», но не к «заказчику».

Отбор экспертов-специалистов может проводиться на основе самооценок и взаимных оценок экспертов, принимается во внимание опыт участия специалиста в экспертизах (отношение числа успешных заключений к общему числу выполненных экспертных оценок). Применяются и другие методы, из которых опишем метод «снежного кома». Процедура отбора экспертов в этом случае сводится к следующей последовательности действий:

1.По публикациям выявляют специалиста в данной области.

2.Просят его рекомендовать 10 специалистов в данной области.

3.Обращаются к 10 названным специалистам с той же просьбой.

4.Из полученного списка исключают первые 10 фамилий и вновь рассылают просьбы указанным коллегами специалистам.

5.Действуют так, пока не исчерпается перечень называемых коллегами имен, т. е. не стабилизируется сеть экспертов. Она-то и составляет генеральную совокупность специалистов в данной области. Далее возможно произвести выборку по обычным правилам.

Если в качестве экспертов привлекаются носители социальные услуг и референтные группы (включая и типичных представителей потребителей социальных услуг), их отбор ведется по принятым в социологии моделям выборки. При этом важно учитывать, что потребители социальных услуг — эксперты только самих услуг (их качества, необходимости, порядка предоставления и т. д.). Недопустимо их рассматривать как экспертов в областях, требующих специальных знаний.

Даже самый тщательный отбор экспертов не гарантирует от субъективизма их оценок. Часть смещений происходит в результате различий жизненного опыта, тезауруса, политических установок, других обстоятельств, привносимых самим экспертом. Часть смещений возникает в результате давления «заказчика», перед которым не все эксперты способны устоять. Это нередко мало заметные отступления от правил в силу вариативной природы социальных явлений и процессов, но все же по возможности необходимо снижать роль таких привносимых обстоятельств. В этих целях определенной эффективностью обладают следующие меры:

Везде, где это возможно, следует дублировать экспертизу. Если есть выбор специалистов, их лучше привлекать, формируя не одну, а две и больше экспертных групп.

Если возможно работать с разными типами экспертов, надо стремиться к этому.

Если имеются неэкспертные материалы (данные исследований и т.д.), их следует принимать во внимание.

Если есть экспертные заключения, подготовленные оппозицией или другими независимыми (не обязательно противодействующими) субъектами общественной жизни, их необходимо включить в число изучаемых материалов.